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１．用地補償と土地取引
1.1 土地取引との違い
公共事業のための用地取得は、たとえ任意交渉による場合でも、一般の土地取引とは異なる考え方によって行われる。その違いを対比すれば、表－４のようになる。
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この違いは、両者の法的な性格の違いに起因する。公共用地の取得は、結局のところ私有財産を強制的に公共のために用いる手続きと軌をひとつにしていて、「正当な補償」を実現しなければならない。そして、強制力を背景にした正当な補償のためには、
ⅰ）取得価格は公平・公正であること、
ⅱ）強制力を適用する範囲は真に公共の用に供する必要がある部分に限定されていること、
ⅲ）取得するのは必要な権利のみであること、
ⅳ）取得に伴って生じる損失は正当に補償すべきこと（従って、移転費用などは買主が負担する）、
という要件を満たさなければならない。一方、通常の土地取引においては、これらの要件を満たす必要は無く、取引の条件は交渉によって任意に決めることができるのである。
つまり、一般の土地取引においては、価格、取引対象、取引条件などは、公序良俗に反するなど違法でない限り取引当事者が合意すればそれで十分であり、取引は有効に成立する（契約自由の原則）。これに対して、公共用地の取得に当たっては、任意交渉による取得であっても、当事者の合意が必要であるばかりでなく、社会的な正当性を確保しなければならない（正当な補償の実現）。公共用地の取得は、政府の統治行為として行われることから、取引とは異なる性格を帯びざるを得ないのである。（統治行為と取引との違いについては、注１を参照。）
経済学者のなかには、公共事業を早期に完成することによる利益のほうが大きい場合には、価格を上積みして速く用地を取得すべし、という意見を表明する人もいるが、通常の土地取引と公共用地の取得との違いを無視した誤った見解なのである。公共事業費は、通常は借入金で賄われるから、事業期間が長くなれば利息負担が増大するであろう。だから、早期に事業を完成すべしという意見は誤りではないのだが、一方で、公共的な価値の多くは市場メカニズムに委ねるだけでは実現できないのである。
1.２ 用地補償基準の役割
用地補償基準は、社会的に公平で公正な補償額を算出するための手法を定めたもので、このような公共用地取得の性格を反映して、どのような事業の用に供する用地か、事業主体は誰か、事業に至るまでにどのような経緯があったか、被補償者がどのような事情を抱えているか、等々について参酌することを厳しく排除し、客観的な価格の積算によって補償額を求める手法として構築されている。個々の補償額は、用地補償基準に即して、事業に必要な土地の価値を客観的に評価し、その取得に伴って「通常生じる損失」を合理的に算定すれば、いわば自動的に確定するのである。用地補償業務を鑑定に類する仕事と捉えて、制度が整備されていると考えてよい。（その概要は注２を参照。）
もちろん、用地補償基準は算定の方法を定めたものに過ぎないから、その算出に当たっては、適用する単価や係数などの決定、「通常生じる損失」の範囲の確定、土地評価に当たっての比準地の選定等々の作業が必要であり、また、補償対象の実態を的確に把握するための調査なども必須である。用地補償基準が定める算式にデータを投入すれば自動的に個々の補償額が出力となって現れる、というようなしくみではない。補償額の算定は、種々の判断を伴う意思決定であることは間違いないところである。
しかし、用地補償基準の体系が次のような一方向のインプット－アウトプットモデルによって構築されていることは明らかである。たとえば、アウトプットをさらにインプットに反映させるフィードバック機構などは備えていない。
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このようなモデルが採用されているのは、補償額は当事者間の取引によって合意するものではなく、客観的に、一律に、正当な補償に相当する補償額を確定すべきであるという考え方を実現するしくみとして合理性があり、また、効率的に運用できる制度であるからであろう。このモデルでは、考慮する余地があるのは入力するデータ如何のみであって、それさえ確定すればあとは機械的な作業で補償額が確定するのである。
もっとも、このモデルが十分に機能するためには、用地補償基準に不透明なところが無く、全面的に信頼できることが不可欠である。ブラックボックスであってはならない。だからこそ、用地補償基準の運用に齟齬が生じないようにその適用に当たっての細則が定められ、すべての公共事業の用地担当者が横断的に連絡しながら基準を運用することができる体制が構築されているのである。
ダム事業の被補償者は非常に多様である。地域的な情況も様々である。しかし、どのような条件下にある、どのようなダム事業であっても、公共的な事業として施行される限り、一律に、厳格に、共通の基準に基づいた用地補償が実施されてきた。そのことが、用地取得の公平さ、公正さに対する社会的な信頼を支えてきたのである。過去、ダム事業において用地補償のあり方をめぐる大きな混乱が無かったのは、用地補償基準を基盤にしたしくみが良く機能してきたからであると考える。
２．用地補償基準への疑問
しかしながら、ダム事業を初めとした各種事業における用地取得業務の実態を見れば、用地補償基準に関して次のような疑問に直面する。
(1) コミュニティ機能や自然環境の価値の喪失に対してどのように補償するのか？
ダム事業の用地取得においては、生活の基盤となっているコミュニティや自然資産が失われることによる損失を補填・回復する必要がある。それに対応するために、用地補償とは別途に代替地の提供などの「生活再建措置」が実施されている。だが、用地交渉に当たっては、用地補償と生活再建措置とを一体のものとして把握し、対応しなければならない。実効ある補償を確保するためには生活再建措置が不可欠な場合があるということである。
用地補償と生活再建措置とが切り離されているのは、用地補償の対象を財産権に限定しているからであるが、コミュニティ機能や自然環境のような価値の喪失に対して補償する必要性は否定できない。生活基盤が喪失する場合には、その回復を可能にしなければ「正当な補償」を実現したことにはならないのである。
従って、用地補償基準について、財産権の範囲にコミュニティ機能や自然環境の価値を含めることの是非など、生活再建措置との関係を整理することが必要であると考える。
(2) 事業による受益と負担の関係を補償に反映しなくてよいか？
ダム事業は、事業の実施地域と事業によって受益する地域とが異なるという特徴がある。治水機能についてはまだ事業地と受益地が同一の流域に属することから、両者の利害は一致するかもしれない。だが、利水機能については、一般的に利害が相反するのである。
このような場合には、被補償者が事業の犠牲者となったような気持ちを抱くのは自然なことであろう。水源地域整備特別措置法は、そのような事情が背景にあって制定されたと考えてよい。また、水源地基金制度の活用など、利水事業の受益者と水源地域住民とが相互理解を深めるような努力も積み重ねられている。つまり、これらの措置は、実質的に補償を補完する役割を担っているのである。
一方、用地補償基準は、事業の性格をまったく参酌せず、取得する土地の価値と、それに伴う被補償者の損失のみに着目して補償額を算定することとされている。事業の受益と負担の関係は考慮されない。これは、補償の対象を財産権に限るということの帰結であるが、そればかりでなく、補償に当たって事業による受益を考慮してはならないという原則の反映でもある。たとえば取得する土地の価格は、当該事業の実施による影響を除外して算定するのであるが、このような取扱いは、「正当な補償」であるために遵守すべき原則とされている。
だが、被補償者と合意を得るうえで、受益と負担の関係は重要な要素である。そして用地補償の機能が合意形成であるとすれば、その過程で受益負担関係を無視することはできないのである。
水源地基金制度などはその必要に応えるためのしくみなのであるが、そのような事情と切り離して用地補償基準を運用することができるのであろうか。基準が的確に機能するためには、合意形成のためのしくみと整合的でなければならない。補償に関する合意に当たって、結果として受益負担関係など事業の性格の違いを反映せざるを得ないという実態があるとすれば、その是非を含めて用地補償基準の運用の問題として対応を検討する必要があると考える。
(3) 都市と過疎地の社会的な違いを補償に反映しなくてよいか？
用地補償基準は、市場機能が十分に発達した市民社会を想定して作成されている。財産権に対して十分に補償すれば生活再建は可能であるはずだ、という考え方はその現れである。しかし、ダム事業が実施される地域ではそのような前提が妥当しないため、代替地の提供や生活再建措置が不可欠となっているということは既に述べた（本稿の第１回、第２回を参照）。
だが、問題はそれに留まらない。そもそも市場が十分に発達していない地域において、補償すべき財産権の価値をどのように把握するのであろうか。取引事例が極めて少ない地域での土地価格、就労機会が極端に限定されている地域での労務賃金、企業経営が成立し難い地域で生業として営まれている店舗や作業場の価値などを、都市地域と同様の方法で把握するには無理がある。あるいは、市場が機能するとして仮定したうえで財産権の価額を把握したとしても、補償すべき価値は、その価額と一致するのであろうか。
一方、市場が十分に発達している地域では、財産権の価値は取引によって決まる。単純な需給関係だけでなく、社会的な制約や金融事情などを織り込んだ価格形成メカニズムが働くのであるが、そのようなメカニズムは、公共事業の用地取得に対しても作用する。公共事業の用に供する土地の価格は、取引によってではなく客観的な積算によって決まる、という仮定が社会的に妥当なものであるかどうか問われるのである。
このように考えると、社会的な事情を無視して「正当な補償」を実現することには限界があると言わざるを得ない。特に、都市と過疎地を同質の社会として捉え、一律の基準によって補償するという現在の用地補償のしくみが現実的なものであるかどうか、社会的な妥当性の視点から検証する必要があると考える。
(4) 事業主体による営利性の追求の違いをどのように考えるか？
用地補償は、事業のためにある。従って、事業のあり方に応じて用地補償のスタンスが異なるのはやむを得ない。特に、事業主体の性格の違いを無視することはできない。
たとえば、民間企業が利益を最大化するような事業の進め方を追求するのは当然である。特に、利息負担を伴う資金を投入する場合には、事業期間の長短は事業コストを大きく左右する。前述した経済学者の主張、公共事業の早期化によってコストが削減できるならば、価格を上積みして用地を取得することも合理的である、という考えの基礎には、このような企業経営的な発想がある。
これについては、公共事業のための用地の取得に当たっては社会的な妥当性が求められるから、価格は事業者と被補償者の取引によって決まるものではなく、社会的な妥当性が必要であると述べたところである。特に、土地を収用する必要が生じたときには、任意交渉によって決まった価格と収用裁決による価格とが乖離すれば、社会的な公平さを損なうことになる。
だが、事業主体によって、公共的な役割と企業経営上の要請のあいだのバランスに違いが生じることまで否定するわけにはいかない。電力会社や私鉄は純粋な民間企業であるから、事業を早期に完成させるために手厚い補償もやむを得ないというような考えを無視するわけにはいかないであろう。実際にも、同一地域において、同一時期に複数の事業が予定されている場合には、事業間で用地の取得価格の調整が試みられるなどの努力がなされることが多いが、これも、事業主体の事情が取得価格に反映する傾向があることの現れであろう。このような実態のもとで、用地取得価格は事業主体の事情に左右されない「正当な補償」価格であるべし、という原理を維持するのはたやすいことではないのである。
最近、PFIなど公共的な事業を民間企業が手がける手法が広まっているが、その際に、用地取得までは公共セクターが担うような分担関係がとられているのも、以上述べたような事情による。だが、民営化された鉄道会社や道路会社は自ら用地を取得しなければならないから、問題を避けて通ることはできない。企業経営のパフォーマンスが厳しく問われるようになっているとき、用地取得コストをいかに管理するか、その際に営利を追求する要請とどのように調整するかという問題と直面する機会は、さらに多くなっていくのではないか。
もっとも、営利事業であるかどうかによって補償のあり方が違うということになれば、事業主体の性格を加味して土地収用制度を運用することの是非、用地補償において取引の要素をどこまで取り入れるか、さらには、営利活動によって公共性を実現する場合の事業規制のあり方など、「正当な補償」の意味や公共性の本質を問い直さざるを得ない。制度の基本に立ち返った、困難で複雑な検討を強いられることとなるであろう。
従って、ここで述べた事業主体の違いの問題に対応するための道筋は、事業の性格の違いや地域事情の違いを反映した補償のあり方（(2)及び(3)で述べた課題）を検討する過程で浮かび上がってくるのではないかと考える。公共性の確保と営利性の追及の対立という課題に直接に向き合っても、解決の糸口が見当たらないような気がする。
３．用地補償の位置づけ
用地補償が事業プロセスの一環であることは疑いない。用地補償基準の意味を明確にするには、事業プロセス全体のなかでその果たす役割を考えなければならないのである。ここでは、合意形成に焦点をあててその機能を見てみたい。
一般的に、ダム事業を含めて公共的な事業を実施する場合には、事業の段階に応じて、いくつかの合意形成が必要となる。その過程を示せば、おおむね図－４のようになる。
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図－４の第三段階（具体化のプロセスその１）に「用地買収」があるが、その際に適合しなければならない技術基準が「用地補償基準」である。つまり、用地補償基準は、事業計画や施設設計の際に適合しなければならない構造基準や設計基準（たとえば、ダム事業でいえば河川管理施設等構造令、河川砂防技術基準など）と同様の役割を果たしているのである。だが、事業計画の立案や設計に当たっては、構造基準や設計基準はその枠組みを与えるに過ぎず、そのなかで最適な計画や設計を実現するために種々の検討・工夫がなされる。そして用地補償業務においても、用地補償基準と用地買収との関係はまったく同じなのだ。
それだけでなく、事業用地の条件は、事業計画や設計の一部を構成する。用地補償のプロセスと計画・設計のプロセスとは、相互に密接に関係しあいながらすすんでいくのである。事業用地の取得・管理業務は、図－４の第二段階（意思の明確化と意思決定）から最終段階（ストックの利用）に至るまで、常に重要な要素のひとつとして役割を担う。通常、両方の業務は別々の組織で担当することが多いが、このように両者が事業プロセスを共有し、密接不可分な関係にあることを忘れてはならない。
用地問題を検討する場合には、用地補償基準の運用に関して議論が展開されることが多い。確かに、社会経済状況の変化の中で、「通常生じる損失」の範囲、補償額積算の際に適用すべき種々の係数のあり方、減価償却の取り扱い、既存不適格物件への対応、漁業補償など特殊な補償の適正化等々、検討すべき事項は次々と現われ、研究を継続していかなければならない。また、２の(1)～(4)で述べたような課題と取り組むことも重要である。
しかし、それだけでは図－４のプロセスをカバーすることにはならない。事業全体のプロセスの中で用地補償業務が果たしている機能を見つめ、事業の進展のために何が課題か、それにどのように対応するかを議論しなければならない。用地補償基準のみに着目した議論には限界があるということである。
ではどのような議論が必要なのであろうか。これについては次回に述べる予定であるが、用地補償業務が果たす役割としては、ⅰ）用地の取得のほか、ⅱ）事業者と被補償者とのあいだのコミュニケーション、ⅲ）社会的な紛争の予防とその適切な解決、が重要であると考える。
（ここで述べた意見は個人のものであり、みずほ総合研究所の見解ではありません。）
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（注１）
統治行為と取引との違いについて明確な分析を加えた例としては、ジェイン・ジェイコブス（Jane Jacobs）『市場の倫理 統治の倫理』（1998年、香西泰訳、日本経済新聞社刊、原著は1992年）がある。彼女は、同書で、人間の行動を律する倫理には、取引に当たって適用すべきものと、統治に当たって適用すべきものの二つの種類があり、その混同が社会的な不正や混乱を招くのだと主張している。
この主張には説得力がある。用地補償に当たっては、両者を混同しない心理的、道徳的な強靭さが必要であろう。同書は両方の倫理を15項目にわたって対比している。たとえば、市場の倫理は、暴力を締め出せ、自発的に合意せよ、競争せよ、生産的目的に投資せよ、楽観せよ、であるのに対して、統治の倫理はそれぞれに対応して、取引を避けよ、勇敢であれ、位階尊重、排他的であれ、名誉を尊べ、であるという。通常の土地取得では、競争したうえで自発的に合意することが善であるのに、公共用地の取得では、取引を避けて排他的に仕事を進めることが求められるということである。両者のスタンスの違いは明瞭であるが、このことがどこまで理解されているかは疑問である。そしてそのことが、用地取得の難しさの背景ともなっていると考える。
（注２）
用地補償基準とは、昭和37年（1962）に閣議決定された「公共用地の取得に伴う損失補償基準要綱」である。これは、土地収用適確事業に必要な土地等の取得・使用に伴う損失補償の基準の大綱を定めたものである。閣議決定であるから、政府が関与するあらゆる事業について拘束力がある。
同要綱は、個別払いの原則、金銭補償の原則などを規定するほか、その前提として、（明文で規定してはいないが）補償の対象を財産権に限定している。そのうえで、補償額の算定の方法を示している。たとえば、土地の補償は、正常な取引価格によって補償することとし、その価格は、近傍類地の取引価格を基準として価格形成上の諸要素を比較考量して算定するとされる。算定の方法としては、原則的に、①正常な取引価格、②収益の資本還元価格、③現実に生じると推定される損失額、をこの順に採用することとし、実費精算などは認めていない。その基礎には、市場で形成される価格を補償すれば代替物を得ることができるという考え方がある。
通常生ずる損失としては、移転料等、立木補償、営業補償、農業補償、漁業権等の補償、残地補償を規定するほか、「その他通常生ずる損失の補償」を認めており、この規定がダムの用地補償において大きな役割を果たしていることは既に述べたとおりである（－ダムの用地補償（２）－「生活再建のために」）。
要綱を運用するためにはその細目を定める必要がある。また、用地補償をどのように実施するかは各自業者がそれぞれ意思決定すべきことであるが、相互に齟齬が生じないように連絡調整する必要がある。さらには、担当者の研鑽も必要である。そこでそれらの必要に対応するために、各省庁が集まって中央用地対策連絡協議会が組織されているほか、全国の地区ごとに、国の地方支分部局や地方公共団体等が集まった地区用地対策連絡会が組織され、その全国組織として用地対策連絡会全国協議会が連絡調整に当たっている。
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これは､｢月刊ﾀﾞﾑ日本｣に掲載されたものの転載です｡
(2007年8月作成)
ご意見、ご感想、情報提供などがございましたら、
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