水利権とダム（４）－豊水の利用と渇水調整－

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水利権とダム（４）
－豊水の利用と渇水調整－

長　谷　部　　俊　治
みずほ総合研究所　理事
　

４　取水の優先劣後関係

　水利用の秩序を保つための基本的なルールは、新たな水利用によって既存の水利用に支障が生じてはならないということである。実際、水利使用許可に当たっては、取水量などが既存の水利使用に支障を与えないことを確認するほか、一般に「取水は、この水利使用に係る権原の発生前にその権原が生じた他の水利使用及び漁業に支障が生じないようにしなければならない」という条件を付している。つまり、新たな取水は既存の水利権に対して劣後の関係にあり、時間的に古い水利使用のほうが優先的に取水・貯留できるという秩序が確立しているのである。

　だが、このルールは万能ではない。取水の優先劣後関係は、具体的な事情に応じて別のルールによる調整に迫られる場合がある。

（１）豊水水利権

（暫定的な水利権）

　安定的な水利用のためには、基準渇水年において通年にわたり取水することが可能でなければならないと考えられている。これは、取水量が不足することにより水利使用の目的を十分に達成できなくなることを防ぐためであり、また、渇水時などにおいて既得水利や河川の正常な機能に支障を生じないためでもある。さらには、基準渇水流量を超える水量（豊水）を取水する水利権を認めれば、水資源開発を行って安定的に取水を行う者との間に費用負担などについて不公平が生じるほか、水資源開発の際に利用可能な豊水が減少するなど、水資源の公平な利用を阻害する恐れもある。

　従って、豊水を利用する水利使用は認めないこととされている。豊水は、利用されることなく河口まで流れ下るのである。ただ、水力発電については、常に同出力で発電を続ける必要は無く、また利用した河川水はほぼ同量が河川に還流するため、豊水を取水する発電が許可されている。

　しかしながら例外がある。現に水需要が発生していて、その必要に応えることが社会的に緊急を要するようなときに、水資源開発によって将来安定的な取水が可能になることが確実な場合に限って、施設の完成までの間、豊水の取水による水利使用が認められることがある。これが、暫定豊水水利権であり、その許可に当たっては、一般に、①許可期限が到来したら失効する（失効条項、通常許可期限は１年、従って毎年取水の必要性を判断することとなる、これが「暫定」の意味である）、②基準渇水流量を超える場合に限りその超える部分の範囲内で取水することができる（豊水条項）という条件が付されている。

　このような暫定豊水水利権は、水需要の急増、水資源開発の遅れなどによりかなりの量が認められている。たとえば利根川水系の都市用水水利権についてみれば、その約22%（取水量で約36?/s）がこれに相当する（2003年２月現在、国土交通省水マネジメント研究会資料による）。

（現在の必要と将来の水資源開発）

　さて、この暫定豊水水利権は、二つの問題を抱える。一つは、渇水時などにおいて本当に取水を停止できるのか、もう一つは、基準渇水流量に満たない期間が長期にわたるような流況のもとで水利用を満たすことができるのか、ということである。

　前者は、取水順序が劣後するゆえをもって一方的に取水を制限することが妥当かどうかということであり、後に述べる渇水時の水利調整のあり方とも関係する。渇水時には水利使用者相互が協議してその取水等を調整するが、このとき、豊水水利権は緊急性があるから認められているという事情を無視することはできない。とりわけ、農業用水の受益者が同時に豊水水利権による都市用水の需要者でもあるような場合には、両者の水利調整はより容易となるであろう。優先劣後という法的な関係よりも、お互いの水利用を尊重しあって「乏しい水を分け合う」関係が優越することが多い。他方、豊水水利権が流域外への分水を伴うときには、劣後であるという条件がより厳しく適用されるのではないか。水利用により結ばれた共同体意識が働かないからである。

　つまり、豊水水利権は、水利用の秩序において劣後ということが絶対的な意味を持つのではなく、むしろ水利用の実態が問われるのである。

　後者は、もともと流況が悪化している水系では、豊水条項を厳守すれば利水の目的が満たされない恐れが大きいということである。実際、利根川水系の正常流量は上流ダム群からの補給によって確保されている期間が長い。補給日数は、年間200日以上にわたるのである。豊水水利権者が補給時には取水できないとすれば、取水できる日数は年間150日程度であり、権利量一杯まで取水できるのはさらに短い期間となる。

　しかしながら、東京都水道などの大規模な都市用水は、豊水水利権のほか安定的な水利権を併せ持っており、両者を一体的に運用して取水する。このとき、安定的な水利権が水資源開発に依存している場合には、ダムからの補給も両方の権利を合わせた取水の実態に応じて運用するのが合理的である。また、都市用水事業者は、安定的な給水を確保するため、取水後に一時的に用水を貯水池に貯留するとか、複数の配水系統が連携して水を融通しあうことがある。そしてこのような工夫は、豊水水利権をより有効に活用することを可能にする。

　つまり、通常の水利用においては、豊水水利権も安定的な水利権となんら変わないものとして機能しているのである。
このように、豊水水利権は、水利用を支える権利として安定水利権と一体となって水利用の秩序を形成しており、暫定的なものとは言い難い。水利使用許可における失効条項や豊水条項による取水の劣後性は、水利用を調整するルールとして実効あるものとして働いているかどうか、疑問が多いのである。

　むしろ重要なのは、豊水水利権は、将来的には水資源開発によって安定的なものになるということである。つまり、豊水水利権は、用水が不足する恐れが大きいときに、現実の水需要を満たしつつ、将来の水利用を安定的なものとするという役割を果たしている。豊水水利権は、現在の必要と将来の水資源開発を両立させるよう水利用を調整することにより、豊水を有効に活用するルールとして機能していると考えてよいであろう。

（２）渇水時の水利調整

ア　福岡渇水における緊急導水

　日本で起きた渇水で被害が最大だったのは、昭和53年（1978）の福岡渇水であろう。給水制限は５月20日から287日間に及び、特に９～11月の３か月間は給水時間が６～７時間に制限された。その原因については、少雨であったことだけではなく、給水制限の手法の不適切さや水道供給対策の遅れを指摘する意見が多い。（注１）

　さて、当時、福岡市水道は、その水源の約40%を江川ダム（筑後川水系）に依存していたが、たちまちのうちにその貯留水が枯渇した。そこで、完成したばかりの寺内ダム（同年１月竣工、筑後川水系）の貯留水を取水することが検討された。寺内ダムは、福岡市も加入する福岡地区水道企業団の水源施設だからである。

　しかしながら、寺内ダムの補給水は、筑後大堰から企業団が取水し、その後は福岡導水によって企業団の浄水場に導かれて福岡市水道に配水することとされており、福岡市水道は水利権を持っていない。また、寺内ダムは完成していたが、取水施設である筑後大堰（取水施設と同時に、それ自体が水資源開発施設でもある）は漁協等の反対もあって工事が進んでおらず、福岡導水も建設中であった。つまり、同ダムに係る水利使用のための条件は整っていない状況にあったのである。さらには、同ダムは、福岡地区だけでなく、久留米地区、佐賀東部、鳥栖市の水道水源でもあるし、両筑平野農業用水への補給の役割も果たす。

　だが、緊急性を背景に、建設大臣の斡旋や渇水協議会（構成員は、九州地方建設局、福岡農政局、福岡通商産業局、佐賀県、福岡県、九州電力、水資源開発公団）での協議により、次のような特別の措置が取られたのである。（位置関係は、図を参照）

①寺内ダムから緊急に放流し、その補給水を福岡市水道が独自に取水すること（水利権を有しない者の取水の容認、もっとも福岡市水道は福岡地区水道企業団の構成員である）
②取水地点は、既設の江川ダムに係る取水地点とすること（水利使用許可と異なる取水地点の容認）
③寺内ダムの堆砂容量分を取水すること（水利使用許可の貯留条件と異なるダム運用の容認）

　これによる緊急放流は６月１日から始まり、10月30日までほぼ継続された（堆砂容量分の放流は最後の１月半の間である）が、その放流総量は約240万m3であった。ちなみに、福岡市水道の当時の通常給水量は、日量35～40万m3（季節により変動する）であり、給水制限時の配水量はそのおよそ３分の２弱の水準で推移したのである。

　なお、緊急放流を受けたのは福岡市水道のみではなかった。筑後川中・下流域の農業用水を確保するため、６月から９月にかけて、松原ダム・下筌ダムから都合３次にわたって緊急放流が実施されたのである。
　その後、昭和58年（1983）４月に福岡導水が完成し、取水堰の完成を待たずその11月から暫定的に福岡市への通水が始まった。同60年（1985）３月には筑後大堰も完成し、筑後川から福岡市への大規模な導水計画が実現したのである。その結果、現在、福岡市水道の水源の約35%は福岡導水による配水に依存している。

イ　異常渇水時の水利権

（河川法による渇水調整）

　さて、このような福岡渇水における緊急の放流・導水は、水利権による水利用秩序とどのような関係にあるのだろか。河川法には異常渇水時の水利使用の調整に関する規定がある。それによると、まず、水利使用者は相互にその水利使用の調整について必要な協議を行うように努めなければならず、その協議に当たっては相互に他の水利使用を尊重しなければならない。次に、河川管理者は当該協議が円滑に行われるようにするため水利使用の調整に関して必要な情報の提供に努めなければならない。さらに、河川管理者は一定の要件のもとで水利使用の調整に関して必要なあつせん又は調停を行うことができるとされている。（河川法第53条）

　この規定による水利調整については、その協議の内容は限定されていない。相互に水利権による取水量を削減しあうのは自由であるし、それに強制力を与えるような協議・協定も可能であろう。しかし、取水位置や水源ダムを変更すること、水利権者以外の者の取水を許すことなど、水利権の内容の変更まで許されるのであろうか。
これには二つの考え方があろう。一つは、緊急時であるから水利使用者の合意に委ねるという考え方、もう一つは、異常渇水時には水利使用許可を特例的に運用するという考え方である。

　前者は、水利用の秩序を支えているのは水利使用者が相互に水利権を尊重しあうという関係であることを重視し、異常渇水時には、その合意によって形成された通常と異なる水利用のルールが新たな秩序となるということである。水利使用許可による秩序は一時的に停止するが、現実の緊急性を背景としたルールであればその実効性も高いであろう。そうであれば、水利使用者の合意による水利権の内容の変更も有効なものとして取り扱ってもかまわない。

　後者は、水利使用許可による水利用秩序の維持という原則を重視し、異常渇水時における対応も水利権の運用の一環として捉えようということである。従って、水利権の内容の変更を伴うような水利調整については、当事者が合意するだけではなく、河川の正常機能の維持に対する影響や合意の妥当性などについても判断を必要とする。特に、異常渇水時の特例がそのまま新たな水利用秩序に転化することは避けなければならない。

　さて、福岡渇水における緊急導水に当たっては、前者の考え方が採用された。水利使用許可の内容の変更について、法的な手続きは一切取られなかったのである。

　これは、当時は水利使用許可に特例を設けるような法制が準備されておらず、後者の考え方を採用するような体制が整っていなかったことによるところが大きかったであろう。また、渇水調整のための協議には河川管理者など行政機関も参加しており、新たな水利用秩序の形成を水利使用者に完全に委ねたわけでもない。さらには、緊急導水は、筑後川河口堰などの水資源開発事業と密接に関係した措置であり、いわば将来予定されている水利使用許可の臨時・暫定的な先取りのような性格を帯びていた。実質的には後者の考え方が確保されたとしても誤りではないであろう。

（特例的な水利使用）

　その後、異常渇水時の水利調整を円滑化するため、水利権の内容を変更するような対応を制度として明確にするような法改正が行われた。これが、渇水時における水利使用の特例の規定である。（平成９年（1997）の河川法改正。なおこのときに、河川管理の目的として「河川環境の整備と保全」を加えること、地域の意向を反映した河川整備計画を導入することなども同時に措置された。）

　それによると、水利使用者は、河川管理者の承認を得て、異常渇水時に、水利使用が困難になった他の水利使用者に対して自己の水利使用を行わせることができるとされている。そして、当該異常な渇水が解消するなどによって他の水利使用者の許可に係る水利使用が困難でなくなつた場合には、河川管理者は承認を取り消さなければならない。（河川法第53条の２）。これによって、既存の水利施設を緊急的に有効に活用するなど、許可の内容と異なる水利使用を実施する場合の手続きが明確となったのである。

　この改正に照らせば、福岡渇水の際の緊急導水における水利使用許可の取り扱いは、次のように整理することができるであろう。

①福岡市水道に対して自己の水利使用を行わせるのは、筑後川の既存水利使用者（その総合的な意思）である。（福岡地区水道企業団に係る取水施設は完成しておらず、取水のための水利権はいまだ発効していなかった。）
②寺内ダムからの放流は、同ダムで流水を貯留することを許可された者がダム操作の一環として実施した。水利使用許可は、貯留条件を明示しているが、放流操作は操作規則に委ねているのである。
③自己の水利権とは異なる位置で福岡市水道が取水することは①に際しての、堆砂容量を放流することについては②に際しての、それぞれの運用である。この運用についても河川管理者の承認が必要である。
④緊急導水によって流水の正常機能の維持などに影響が生じる恐れがあるが、その是非は河川管理者による承認の際に判断され、是とされた。

　④について補足すれば、緊急導水は、関係水利使用者の合意のみでその是非を判断すべきではないということである。たとえば、流水の正常機能などに対する影響を評価することも必要であり、その判断は河川管理者が責任を負うべき事柄である。他の水利使用者に対して自己の水利使用を行わせるという特例について河川管理者の承認が必要とされているのは、その特例が既成事実化するのを防ぐためだけでなく、水利使用以外への影響を判断して河川の公共性を維持するためでもある。緊急導水が実施されたのと同時期に、農業用水に対する不特定補給のために松原ダム、下筌ダムからの放流が実施されたが、これは流水の正常機能を維持するための河川管理者による措置である。緊急導水に伴う既存水利使用への影響を緩和する一環として実施されたと考えても誤りではないであろう。

　なお、別の考え方として、福岡導水に係る水利使用を施設の完成を待たずに緊急暫定的に認め、その水利権者である福岡地区水道企業団が福岡市水道に対して自己の水利使用を行わせたとする考え方もあろう。だが、いまだ発効していない水利権をさらに他者に行使させると考えることには無理がある。筑後川の既存水利権者が、自己の水利権をそれぞれ少しずつ福岡市水道に使用せしめたと考えたほうが、水利調整の本質に沿う整理であると考える。

　もっとも、筑後大堰事業などが背景にあるからこそ、そのような調整が容易であったことは間違いない。一方で、筑後大堰の建設による漁業影響を恐れて事業に反対する有力な意見があり、その立場からは、緊急導水が既成事実化することへの懸念が表明されたことは注目に値する。緊急・暫定的な措置が既成事実として社会的な認知を得る傾向にあることは、豊水水利権に関連して述べたとおりである。

（実効性の確保のために）

　このように、異常渇水時の水利調整は、あらかじめルールを定めておいて対応するような性質のものではない。状況に応じた実効ある措置が求められるからである。「水利使用者は、相互に他の水利使用を尊重しなければならない。」という規定（河川法第５３条第２項）は水利用秩序の本質を見事に突いていると考えるが、そのためには、水利使用許可はその実効を支えるべく運用されなければならない。そのためにも平常時に関係者が相互に理解を深めることが重要なのである。

　そして、緊急時においてこそ問題の本質が現れやすい。水利使用許可による水利用秩序の真価が問われるのは、渇水時においてなのであるから、許可の際に河川流量と取水量との関係を判断するだけでは、水利調整の責を十分に果たしたことにはならないのである。たとえば、農業用水の利用実態の把握・理解、分水など流域外の水利用に対する慎重な判断、水利用のための負担の公平性の確保、水資源開発事業についての社会的な合意の形成などは、いずれも異常渇水時の円滑な水利調整に資するであろう。

　もう一つ注意が必要なのは、異常渇水時には水資源施設の運用が大きな鍵となることである。渇水被害は、ダムからの補給水の放流のタイミングやその取水如何に大きく左右される。のみならず、貯留水の利用そのものが渇水調整の対象となることもある。実際、早明浦ダム（吉野川水系）などでは渇水時に発電容量を都市用水の補給に活用することが通例となっている。ダム建設費を負担していてもその貯留水の利用が制限されるのであるが、貯留水は流水であることに変わりは無く、また、ダム建設そのものが水利用秩序への参入でもあるから、これは当然のことである。
異常渇水時には、「取水口地点の流量が○○m3／s以上の場合に限り、その越える部分の範囲内において取水することができる（だから、それが可能なように補給水を放流する）」というような水利使用許可の条件は機能しない。ダムの補給水を含めた河川水全体をいかに利用するかが問われるのである。

　思うに、異常渇水時に限らず通常時であっても、水利用の秩序を維持するためには、水利使用許可とダムの運用とは一体的なものとして取り扱われなければならない。水利使用許可における貯留の考え方は、基準渇水流量を基礎に置いて安定的な取水の可否を判断し、その安定性を確保するための補給に必要な範囲で貯留を許可するというものである。だが、渇水に適切に対応するためには、限られたダム貯留容量を有効に活用できるように流水を貯留・放流することが重要で、その運用如何は渇水時の水系全体の水利用を左右する。流水を貯留する水利使用は、放流のルールをも含めてその適切さを確保しなければならない。ダムの運用ルールは、水利用秩序の一角を構成しているのである。

（注１）福岡渇水の被害が拡大した要因として、給水制限の手法のまずさがある。たとえば、水栓操作が不適切であったため大規模な団地で一日中完全に断水したほか、受水槽を備えるビルへの給水制限が十分でなく配水管保全のための送水を備蓄する例が見られるなど、給水の不平等感を助長した。また、取水制限を開始するのが遅れたため開始後わずか５日にその強化に迫られたという判断の甘さのほか、浄水場の連結が整備されていなかったために浄水場間で水を融通できないばかりでなく、不公平を避けるために、最も厳しく給水が制限されている区域を上回るような給水は実施できないなど、有効に給水できなかったことも被害を深刻なものにした。さらには、人口が急増している西区に対する給水対策が真剣に検討されていなかったこと、筑後大堰の建設について積極的な対応が見られなかったことなど、厳しい水需給を打開するための積極的な政策の欠如を指摘する意見もある。（柴田栄治「福岡渇水と水の安定供給に関する一考察」（第２回水資源に関するシンポジウム報告、1982年）による。なお、福岡渇水時の事実関係を記述するに当たっては、同論文に負うところが大きい。記して感謝する。）

［関連ダム］　寺内ダム

これは､｢月刊ﾀﾞﾑ日本｣に掲載されたものの転載です｡

(2006年4月作成)
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